Für eine Novellierung des Stromeinspeisegesetzes in diesem Jahr

Die Fortsetzung einer Erfolgsgeschichte

-Diskussionspapier (Stand 23.08.99)-

Michaele Hustedt, energiepolitische Sprecherin
Hans Josef Fell, forschungspolitischer Specher
der Fraktion Bündnis 90/DIE GRÜNEN im Bundestag

I. Die Ausgangslage

1. Die Erfolge

Kein Zweifel: Die Geschichte des Stromeinspeisungsgesetzes ist eine Erfolgsge-schichte. Das Stromeinspeisungsgesetz hat für einen spektakulären Boom der Wind-kraft gesorgt und den Bestand der Wasserkraft garantiert.

Die Zahl der Windkraftanlagen hat sich seit dem Inkrafttreten des Gesetzes 1991 auf über 6000 verzehnfacht. In Schleswig-Holstein hat die Windkraft heute einen Anteil von über 14 Prozent am Nettostromverbrauch. Die Zuwachsraten sind beeindru-ckend. Alleine im Jahr 1998 wurden über 1000 neue Anlagen mit einer installierten Leistung von fast 800 Megawatt in Betrieb genommen. Die deutsche Industrie ist auf dem Weltmarkt technologisch führend und erobert sich zunehmend Exportanteile. Es gibt in der deutsche Geschichte kein Programm für erneuerbare Energien, das ähn-lich erfolgreich ist.

Auch in Europa können nur Länder mit Vergütungsregelungen, die dem Stromein-speisungsgesetz vergleichbar sind (Spanien und Dänemark), ähnliche Erfolge vor-weisen. Länder mit Mengenregelungen (Grossbritannien, Irland, Frankreich) sind weit abgeschlagen. Deutschland, Dänemark und Spanien lagen 1998 mit einer installier-ten Leistung von über 5000 deutlich vor Grossbritannien, Irland und Frankreich mit nur 425 Megawatt. Noch deutlicher ist der Unterschied, wenn man den Ausbau der Leistung 1998 betrachtet. Hier liegen Welten zwischen den Ländern mit Vergütungs-regeln (etwa 1300 Megawatt zugebaute Leistung) und den Ländern Mengenregelun-gen (45 Megawatt zugebaute Leistung).

Die Windenergie mit einem Stromanteil von etwa einem Prozent gibt in Deuschland rund 15.000 Menschen Arbeit. Zum Vergleich: In der Stromwirtschaft insgesamt ar-beiten nur 170.000 Menschen.

Eine Analyse dieser Erfolge macht deutlich: Ausschlaggebend für den Durchbruch der Windkraft war, dass das Stromeinspeisungsgesetz an windstarken Standorten den wirtschaftlichen Betrieb von Windkraftanlagen möglich macht. Es bietet poten-ziellen Investoren und Betreibern einen gesetzlichen Rahmen, in dem die ihre Investi-tionen tätigen können und gibt ihnen Planungssicherheit. Die vorgeschriebene Ver-gütung für die Einspeisung von Windstrom in das Netz war hoch genug, um über 15 Jahre gerechnet, die Rentabilität einer Anlage zu ermöglichen. Statt Geld einfach auf die Bank zu tragen, rechnet es sich für Anleger, das Geld in Windräder zu investie-ren.

Das Stromeinspeisungsgesetz hat sich damit als das ideale Markteinführungsinstru-ment für die Windkraft erwiesen, ohne dass staatliche Haushaltsmittel nötig waren.

Die Stromkunden selbst spüren davon kaum etwas. Umgerechnet bewegen sich die Kosten im Bereich von unter 0,02 Pfennigen pro Kilowattstunde. Damit ist dieses Ge-setz nicht nur erfolgreich sondern auch kostengünstig.

2. Die Kritik

Trotz der unbestrittenen Erfolge ist das Stromeinspeisungsgesetz von Kritik nicht ver-schont geblieben. Die monopolverwöhnten Energieversorgungsunternehmen (EVUs) liefen Sturm gegen das Gesetz und schreckten sogar vor offenem Rechtsbruch nicht zurück. Derzeit sind Verfahren vor dem Europäischen Gerichtshof (EuGH) und dem Bundesverfassungsgericht (BverfG) anhängig. Mit Entscheidungen ist vorläufig nicht zu rechnen.

Mit dem Argument, manche Windmüller würden überhöhte Gewinne erzielen, haben die grossen Energiekonzerne die Wettbewerbshüter der Europäischen Kommission auf den Plan gerufen. Der Belgier Karel van Miert, ehemaliger oberster Wettbe-werbshüter der Europäischen Union, macht die Entscheidung derzeit von den Ergeb-nissen des Erfahrungsberichtes abhängig, den das Bundeswirtschaftsministerium im Herbst vorlegen wird. Karel van Miert hat jedoch keine prinzipiellen Bedenken, son-dern möchte lediglich eine Überförderung verhindern.

3. Die Realität

Die Realität sieht anders aus. Banken, die an der Finanzierung von Windkraftanlagen beteiligt sind, halten den derzeit gezahlten Vergütungssatz gerade noch für ausrei-chend für eine nachhaltige Kapitaldienstfähigkeit und angemessene Eigenkapitalver-zinsung. Die Ergebnisse des Windmess- und Evaluierungsprogramms der Bundesre-gierung auf Basis des 250-Megawatt-Programms stützen diese Annahme. In einer neuen Untersuchung kommt das Deutsche Windenergie Institut (DEWi) zum Ergeb-nis, dass die Betriebskosten für Windkraftanlagen mit der notwendigen Ersatzinvesti-tion für eine 20jährige Betriebszeit nach dem derzeitigen Stand nur für die relativ we-nigen Spitzenstandorte eine Absenkung der Vergütung ermöglichen würde. Mittlere Standorte und typische Binnenlandstandorte können mit der derzeitigen Vergütung ohne Berücksichtigung steuerlicher Effekte und ohne Fördermittel nicht rentabel be-trieben werden.

Bei den Biogasanlagen reicht die derzeitige Vergütung nicht aus, um eine ähnliche Dynamik wie im Windbereich zu initiieren. Die Geothermie ist überhaupt nicht im Stromeinspeisungsgesetz berücksichtigt und Photovoltaik ist noch weit von der Wirt-schaftlichkeit entfernt, dass nur eine wesentlich erhöhte Vergütung zur Kostende-ckung ausreichen würde.

Im Zuge der Liberalisierung des Strombinnenmarktes sinken die Vergütungssätze, weil sie an die Durchschnittserlöse aus der Stromabgabe an den Letztverbraucher gekoppelt sind. Durch eine Stromsteuer kann diese Entwicklung nur teilweise ausge-glichen werden. Selbst die Rentabilität von Windkraftanlagen gerät so in Gefahr. Es besteht also grosser Handlungsbedarf.

4. Handlungsbedarf

Handlungsbedarf besteht aber nicht nur wegen der bevorstehenden Absenkung der Vergütungssätze. Auch an anderer Stelle im Gesetz gibt es ein Bedürfnis für Korrek-turen:

· Von der Vergütungsregelung profitieren vor allem bestehende Wasserkraftwerke und Windräder an windreichen Standorten. Für andere marktnahe, erneuerbare Energien wie neue Kleinwasserkraft, Windräder im Binnenland und Biomasse sind die Vergütungssätze nicht ausreichend. Für die Photovoltaik müssten sie sehr deutlich angehoben werden.
· Im Anwendungsbereich des Gesetzes fehlt die Geothermie.
· Die 1998 neu aufgenommene Obergrenze von 5 Prozent für die Einspeisung von Strom aus regenrativen Energien ("Doppelter Fünf-Prozent-Deckel") wird in eini-gen Versorgungsgebieten in Kürze erreicht. Damit wäre die Realisierung von 190 Megawatt Windkraft gefährdet.
· In windreichen Regionen wird mehr Strom aus erneuerbaren Energien erzeugt als im Binnenland. Auf diese Weise drohen unterschiedliche Belastungen für Strom-kunden, weil die Kosten für die Einspeisung letztlich auf den Strompreis durch-schlagen.
· Die Frage der Netzanschluss- und Netzverstärkungskosten ist nicht hinreichend geregelt.
· Der Übergang von der Monopol- zur Marktwirtschaft hat für die Stadtwerke und EVUs, die bisher vom Stromeinspeisungsgesetz ausgeschlossen sind, eine ande-re Situation geschaffen.

II. Novellierungsvorschlag

Notwendig ist eine schnellstmögliche Novellierung des Stromeinspeisungsgesetz. Noch in diesem Jahr muss ein Entwurf auf den parlamentarischen Beratungsweg ge-bracht werden. Dies sollte aufgrund des Zeitdrucks unabhängig von einer Novellie-rung des Energiewirtschaftsgesetzes (EnWG) erfolgen, da das EnWG im Gegensatz zum Stromeinspeisungsgesetz durch den Bundesrat muss.

1. Erweiterung des Anwendungsbereiches (§ 1 StrEG)

Der Anwendungsbereich des Gesetzes (§ 1 StrEG) sollte um die Geothermie erwei-tert werden. Anlagen der Kraft-Wärme-Kopplung unterfallen dem Anwendungsbereich des Stromeinspeisungsgesetz, soweit sie mit Biomasse befeuert werden. An der O-bergrenze von 5 Megawatt für Biomasseanlagen wollen wir festhalten. Grössere An-lagen erfordern den Transport von Biomasse aus grösserer Entfernung und wider-sprechen so dem Ziel der Dezentralität der Energieversorgung.

2. Gleichstellung aller Stromerzeuger

Bisher sind Energieversorgungsunternehmen vom Stromeinspeisungsgesetz ausge-schlossen und bekommen deshalb keine Einspeisevergütung. Dies war zu Zeiten der Monopolwirtschaft gerechtfertigt, nicht aber im Wettbewerb. Um das Stromeinspei-sungsgesetz wettbewerbsneutral zu gestalten, sollte der Anwendungsbereich des Gesetzes (§ 1 StrEG) um Anlagen der Energieversorgungsunternehmen erweitert werden.

3. Netzumlage (§ 4 StrEG)

Die in § 4 Stromeinspeisungsgesetz enthaltene Härteklausel soll durch ein neues Verfahren ersetzt werden. Wie schon erwähnt, können die Netzbetreiber die ihnen entstehenden Differenzkosten auf die Durchleitungsgebühren umlegen. Für sie ist das StrEG deshalb kostenneutral. Allerdings besteht aus Sicht der Energieverbrau-cher die Notwendigkeit, regionale Unterschiede auszugleichen. Es muss deshalb ein bundesweiter Ausgleich der Mehrkosten geschaffen werden.

In den Programmen von Bündnis 90/DIE GRÜNEN, aber auch in dem Zwischenbe-richt zum BMU/UBA-Projekt "Klimaschutz durch Nutzung erneuerbarer Energien" als auch in dem prognos-Endbericht "Möglichkeiten der Marktanreizförderung für erneu-erbare Energien" im Auftrag des BMWi wird dazu ein Netzaufschlagsmodell vorge-schlagen. Danach sollen die infolge des StrEG entstehenden Kosten über einen bun-desweiten Lastenausgleich auf alle Stromkunden umgelegt werden. Dieses Umlage-verfahren könnte über einen einheitlichen Netzaufschlag auf die Gesamtmenge der öffentlichen Elektrizitätsabgabe erfolgen und von den Stromkunden beim Bezug aus dem Netz gezahlt werden.

4. Neuregelung der Vergütungssätze (§ 3 StrEG)

Die Vergütungssätze müssen so hoch sein, dass das Betreiben von Anlagen aus re-generativen Energien rentabel ist, ohne dass es aber zu einer Überförderung kommt. Die Mechanismen, die der Markteinführung erneuerbarer Energien dienen, müssen selbst wettbewerbskonform sein. Die Vergütung muss daher so bemessen sein, dass einerseits die breite Markteinführung aller erneuerbarer Energien möglich wird, ande-rerseits aber überhöhte Gewinne und Mitnahmeeffekte ausgeschlossen werden. Da dies bei der Windkraft von den Windstandorten abhängt, müssen die einheitlichen Vergütungssätze bei Windkraft entlang eines entsprechenden Kriteriums differenziert werden. Betreiber von bestehenden Anlagen sollten die Wahl haben, ob sie nach der alten oder der neuen Regelung vergütet werden möchten.

Die Vergütungshöhe darf aber nicht starr sein. Wir würden uns sonst bald wieder dem Vorwurf ausgesetzt sehen, in bestimmten Bereichen könnten überhöhte Gewin-ne erzielt werden, da die Weiterentwicklung der Technik nicht berücksichtigt wird. Die Vergütung muss vielmehr in regelmässigen, etwa zweijährlichen Abständen, der Marktentwicklung angepasst werden und so eine degressive Tendenz entwickeln. Das gilt selbstverständlich nur für Neuanlagen. Für alle anderen Anlagen bleibt es bei der einmal festgelegten Vergütung. Die Festlegungen der Vergütungshöhen müssen in Abstimmung mit den betroffenen Verbänden und durch Abstimmung des Parla-ments erfolgen. Es sollten feste Regeln festgelegt werden, wie die Vergütungssätze bewertet werden. Sie dürfen nicht unter die Grenze fallen, die einen wirtschaftlichen Betrieb ermöglicht.

Der grüne Vorschlag für die Differenzierung der Vergütungssätze:

Windkraft: Die Einspeisevergütung sollte auf einer bestimmten Höhe festgeschrieben werden, und die Vergütungshöhe auf eine bestimmte Anzahl Kilowattstunden be-grenzt werden. Für darüber hinaus erzeugte Strommengen sollte ein reduzierter Ver-gütungssatz gelten. Dies entspricht einem Systemwechsel zur kostendeckenden Ver-gütung, den sowohl der Zwischenbericht zum BMU/UBA-Projekt "Klimaschutz durch Nutzung erneuerbarer Energien" als auch der prognos-Endbericht "Möglichkeiten der Marktanreizförderung für erneuerbare Energien" im Auftrag des BMWi favorisieren. Dieser Ansatz argumentiert letztlich auf einer wettbewerbs- und industriepolitischen Basis. Erneuerbare Energien können einen massgeblichen Beitrag für mehr Wettbe-werb auf dem Energiemarkt leisten. Gleichzeitig würde der Markt für die deutsche Industrie wachsen und eine grosse Zahl neuer Arbeitsplätze geschaffen werden. Da-mit wäre auch der Grundstein für eine starke Exportposition gelegt. Dieses kostenori-entierte Modell schafft Planungssicherheit, ermöglicht den wirtschaftlichen Betrieb der Anlagen und erlaubt wettbewerbs- und beihilferechtlich motivierte Differenzierungen der Vergütungshöhen.

Die Vergütungshöhe sollte ca. 19 Pfennig pro kWh betragen, bis die 10fache Jahres-referenzstrommenge von der Windkraftanlage produziert wurde. Danach sollten die Vergütungssätze auf ca. 14 Pfennig pro kWh sinken. Die Jahresreferenzstrommenge einer Windkraftanlage ist die Menge, die dieser Anlage entsprechend ihrer zertifizier-ten Leistungskennlinie an einem Referenzstandort (Wind-Jahresmittel 5,5 m/s in 30 m Höhe) produzieren würde.

Es werden auch andere Modelle diskutiert: Die Bezugnahme auf Generatorleistung oder auf die Rotorkreisfläche als Basis für die Vergütungshöhe ist problematisch, da in beiden Fällen die Möglichkeit technischer Manipulation besteht bzw. in die techni-sche Entwicklung eingegriffen wird.

Biomasse: Notwendig ist für die Biomasse, dass im Vergleich zum jetzigen Strom-einspeisungsgesetz die Vergütungssätze angehoben werden. Auch hier sollte ein Festpreis (von ca. 17 Pf/kWh) festgeschrieben werden. Die Bundesregierung möchte bei dem Förderprogramm für marktnahe erneuerbare Energien mit einer Schwer-punktsetzung bei der Biomasse eine ähnliche Dynamik erzeugen wie bei der Wind-kraft. Dies muss jetzt unterfüttert werden durch eine entsprechende Ausgestaltung des Stromeinspeisungsgesetz, denn die Biomasse ist sehr attraktiv: marktnah, unter-stützt strukturschwache, ländliche Regionen, ist von allen gewollt, trägt zur Geruchs-entlastung bei und kann Gülle und andere Abfallstoffe aus der Landwirtschaft sinnvoll entsorgen. Es ist zudem auch eine grosse Chance bei den Landwirtschaftsstrukturen für Ostdeutschland.

Wasserkraft: Keine Differenzierung sondern Festpreis für alle Anlagen auf dem jetzigen Niveau.

Photovoltaik: In Deutschland wird ab 2000 eine Produktionskapazität von jährlich ca. 50 MW vorhanden sein. Diese Produktionskapazität wird durch das 100 000 Dächer Programm plus Exportmarkt nicht ausgelastet werden können. Um den deutschen Firmen die Auslastung zu ermöglichen und sie damit auf dem Weltmarkt fit zu ma-chen, wäre es wünschenswert, durch eine höhere Vergütung die Binnennachfrage über das 100 000 Dächer Programm hinaus zu steigern. Das 100 000 Dächer Pro-gramm und die Eröffnung von verschiedenen PV-Fabriken werden die Preise deutlich sinken lassen. Zudem wird der Bau eines Photovoltaikdaches durch das 100 000 Dä-cher Programm bezuschusst. Dies ist bei der Festlegung der Vergütungshöhe für Photovoltaik zu berücksichtigen. Die Diskussion über die notwendigen Vergütungs-sätze der PV darf jedoch unter keinen Umständen zu einer Verzögerung der Novellie-rung des StrEG führen. Jetzt geht es um die schnelle Novellierung des Stromeinspei-sungsgesetz, um es wettbewerbsfest zu machen. Eine Differenzierung der Vergü-tungssätze nach Anlagengrösse ist notwendig.

5. Definition der Differenzkosten (§ 2 StrEG)

Die Differenzkosten, die dem Netzbetreiber in Folge des Stromeinspeisungsgesetzes entstehen (sog. "Mehrkosten" nach der bisherigen Terminologie des § 2 StrEG), wer-den in Zukunft entsprechend der Definition des Bundesgerichtshofes (BGH) bestimmt als diejenigen Kosten, die sich aus der Differenz der Vergütungssätze nach § 3 Stromeinspeisungsgesetz und den teuersten anderweitigen Strombezugskosten, die durch die Einspeisung ersetzt oder erspart werden. Damit wird der Tatsache Rech-nung getragen, dass die Energieversorger in Spitzenlastzeiten Aufwendungen erspa-ren. Zu diesen Tageszeiten müssten sie andernfalls Strom zu höheren Kosten zu-kaufen oder erzeugen, als für Strom aus erneuerbaren Energien nach Stromeinspei-sungsgesetz zu vergüten ist.

Die Überwachung der Differenzkosten obliegt den nach BTOElt. zuständigen Tarif-aufsichten der Bundesländer. Auf diese Weise wird verhindert, dass die Energiever-sorger zu hohe Differenzkosten ansetzen und ungerechtfertigt den Stromkunden auf-bürden.

6. Regelung der Anschluss- und Netzverstärkungskosten (§ 2 StrEG)

Die Abnahmeverpflichtung nach § 2 StrEG muss um die Verpflichtung zur Durchfüh-rung der technisch notwendigen Netzverstärkungen und das zeitnahe Bereitstellen der benötigten Kapazitäten erweitert werden. Da die Netzbetreiber ein natürliches Monopol besitzen, sind ihnen diese Verpflichtungen aus Gründen des Allgemeinwohls zuzumuten. Dies gilt um so mehr, als sie die entstehenden Kosten, die offengelegt werden müssen, ebenfalls auf die Durchleitungsgebühren umlegen können.

Die Netzanschlusskosten sollen weiterhin von den Anlagenbetreibern getragen wer-den. Anders als die Netzverstärkung kommt der Anschluss einer Stromerzeugungs-anlage nicht dem Netz zu Gute, sondern alleine der Anlage. Insofern scheint eine Aufteilung der Anschlusskosten, wie sie verschiedentlich vorgeschlagen wird, nicht sinnvoll. Dem Anliegen der Anlagenbetreiber, die Anschlusskosten zu senken, kann auf andere Weise Rechnung getragen werden: Wir schlagen vor, den Netzanschluss in Zukunft von unabhängigen (Nicht-EVU) Anbietern vornehmen zu lassen, die unter-einander in Wettbewerb treten und so zu realistischen Marktpreisen kommen.

III. Fazit

Die Novellierung des Stromeinspeisungsgesetzes steht auf der Tagesordnung. Sie bietet eine grosse Chance, entscheidende Verbesserungen für alle Erneuerbaren Energien zu erreichen und ihre Markteinführung zu beschleunigen. Sie ist notwendig, gerade weil wir keinen Wettbewerb wollen, der alle positiven Ansätze für eine zu-kunftsfähige Energierzeugung zerstört. Dieser Herausforderung müssen wir uns stel-len, den der Markt kann viel, er kann Verkrustungen aufbrechen, für mehr Wirtschaft-lichkeit sorgen und den BürgerInnen neue Einflussmöglichkeiten auf die Energiewirt-schaft geben. Aber (und das ist auch die Position der EU-Kommission): Allein durch den Markt werden wir die erneuerbaren Energieträger nicht fördern können. Mit der zeitnahen Novellierung des Stromeinspeisungsgesetzes werden wir der Energiewen-de ein ganzes Stück näher kommen. Eine weitere Unterstützung ergibt sich aus dem 100.000 Dächer-Programm und dem 200 Millionen-Programm für marktnahe, erneu-erbare Energieträger. Wir werden uns darüber hinaus dafür einsetzen, dass sich im Wettbewerb auch ein Grüner Strommarkt entwickelt und damit die erneuerbaren E-nergien Schritt für Schritt unabhängiger von der politischen Förderung werden.

Eine schnelle Novellierung des StrEG in der vorgeschlagenen Form hilft den im libe-ralisierten Strommarkt bedrohten Stadtwerken, da sie ihre Geschäftstätigkeiten durch dezentrale Stromerzeugung ausweiten können.